Disputa entre FlixBus e Rede Expressos impulsiona mudança na lei dos terminais rodoviários

A disputa que coloca a FlixBus frente a frente com a Rede Expressos e com o grupo Barraqueiro por causa do acesso a alguns terminais rodoviários - entre eles o de Sete Rios, em Lisboa - deve resultar em mudanças no marco legal que regula a gestão dessas estruturas. O processo começou a avançar com a aprovação, na generalidade, de um projeto de lei da Iniciativa Liberal (IL) em 10 de abril.

Ainda não há data definida para a discussão e votação na especialidade, etapa em que podem entrar ajustes propostos pelas bancadas com assento no Parlamento. Até a tramitação ficar concluída, o cronograma pode se estender por mais um a dois meses.

A FlixBus afirma que continua impedida de operar em determinados terminais administrados pela Rede Expressos ou por outras empresas do grupo Barraqueiro (que detém 50% da Rede Expressos). Isso ocorre apesar de a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (AMT), reguladora do setor, ter determinado que essas infraestruturas sejam abertas à empresa alemã e a quaisquer concorrentes que queiram prestar ali serviços de transporte de passageiros.

No caso específico do terminal de Sete Rios, em Lisboa, existe inclusive uma decisão judicial exigindo o acesso imediato de concorrentes da Rede Expressos. Ainda assim, segundo a FlixBus, a decisão continua sem cumprimento por parte da rival.

Proposta da Iniciativa Liberal para terminais rodoviários e concorrência

A iniciativa da IL - aprovada com votos favoráveis da própria IL e também de PS, Livre, PAN e JPP, com abstenção de PSD, Chega, CDS-PP e BE e oposição do PCP - busca estimular “a concorrência no transporte rodoviário através do acesso aberto a terminais e interfaces”, eliminando um “claro conflito de interesses”. Esse conflito, segundo o texto, aparece quando “operadores de terminais são eles mesmos prestadores de serviços expresso”, o que pode permitir que barrem o acesso de empresas concorrentes.

De acordo com a deputada Angélique da Teresa, responsável pela proposta da IL, o decreto-lei traduz o entendimento já expresso por reguladores e também pelo tribunal que determinou a entrada da FlixBus no terminal de Sete Rios.

“Não estamos aqui a inventar a roda, esta separação entre operador de transportes e gestor de infraestruturas já existe. Por exemplo nos aeroportos não podemos ter uma empresa que opera os aviões a fazer a gestão do aeroporto. É o mesmo que ter a TAP a gerir os aeroportos nacionais. Essa divisão é feita precisamente para não haver um conflito de interesses, que é o que acaba por existir na questão dos terminais rodoviários. Não se trata aqui de diabolizar a empresa A ou a empresa B, trata-se de resolver um problema porque os terminais rodoviários ficaram no século XIX e não acompanharam a liberalização do sector que levou à entrada de concorrentes no transporte rodoviário de passageiros. Antigamente tínhamos uma situação de monopólio, deixámos de ter, mas no que toca às infraestruturas, ficámos parados no tempo”.

Período de transição

Sobre os investimentos feitos por empresas que, ao mesmo tempo, administram terminais e operam linhas rodoviárias - como a Rede Expressos e outras do grupo Barraqueiro - Angélique da Teresa diz que a IL considera o argumento de que, para gerir terminais, essas empresas precisaram investir nessas instalações. “Nós colocámos na lei um momento de transição. Naturalmente que não podemos exigir a uma empresa que tenha feito investimentos numa determinada infraestrutura que agora de repente seja retirada dessa infraestrutura. Pelo país fora nós temos uma enorme panóplia de realidades, situações em que um operador é proprietário dos terminais, em que os terminais são propriedade dos municípios e são concessionados…”.

A deputada detalha que a futura norma será aplicada a novas aberturas de terminais e, em relação aos terminais já existentes, estabelecerá um período transitório para enfrentar problemas de concorrência que se arrastam há anos. Em outras palavras, o texto também afetará situações já em curso, mas não de forma imediata. Nesse ponto, os reguladores podem ter participação, ajudando a definir o prazo de transição mais adequado para cada caso.

Ela reconhece ainda que, durante a transição, pode haver um “encontro de contas” para evitar prejuízos às empresas que investiram nos terminais - especialmente as do grupo Barraqueiro que hoje administram essas estruturas. A possibilidade inclui indenizações ou, alternativamente, a fixação de um prazo para ressarcimento do investimento.

“Com este projeto de lei a situação não vai ficar resolvida de um momento para o outro, mas não podemos continuar a perpetuar o problema. Temos de o resolver. Há-de haver um momento em que terá de estar totalmente solucionado. E a verdade é que se não começarmos o processo de reforma, isso nunca vai acontecer. Queremos tirar litigâncias completamente desnecessárias dos tribunais, estão a entupir os tribunais por causa de leis que estão mal feitas e que estão ultrapassadas", acrescenta Angélique da Teresa.

Regras de acesso, transparência e prazos para operadores de terminais

A proposta também pretende elevar a transparência e tornar mais objetiva a informação oferecida aos passageiros, em temas como horários, bilheteria e pontos de parada.

Entre as mudanças previstas, está a redução do prazo máximo para que administradores de terminais rodoviários decidam sobre pedidos de acesso: o limite passaria a 15 dias, em vez dos atuais 30. O texto também pretende vedar qualquer “relação de grupo entre os operadores das interfaces e os operadores dos serviços de transporte público de passageiros”.

Nos casos em que se constate que operadores de serviço público e proprietários de terminais pertencem à mesma empresa, a IL defende que o contrato de concessão seja atribuído por meio de uma licitação que garanta “condições equitativas, não discriminatórias e transparentes, aberto aos operadores de interface ou de terminal interessados”.

FlixBus elogia, Rede Expressos nem por isso

Para a FlixBus, a proposta é positiva: “Trata-se de um passo importante para promover a concorrência nos chamados Expressos e garantir o acesso transparente, equitativo e não discriminatório aos terminais e interfaces rodoviárias do país. Acreditamos que esta decisão contribuirá para a melhoria do sector do transporte rodoviário de longa distância em Portugal, uma vez que o acesso aos terminais permitirá uma oferta mais ampla e de melhor qualidade, com maior conforto e segurança para os milhares de passageiros que diariamente optam por este meio de transporte, tão importante para o país. É uma decisão que está em linha com o que a FlixBus tem vindo a defender publicamente e com a posição recentemente assumida pelos reguladores, como a Autoridade da Concorrência, nas audições parlamentares do final do ano passado”.

A Rede Expressos, por sua vez, considera que “o projeto-lei da Iniciativa Liberal tem aspetos positivos e outros menos bons, porque parece não levar em conta a realidade dos terminais em Portugal, podendo, caso viesse a ser aprovada nos exatos termos em que se encontra, a gerar problemas gravíssimos para as autoridades de transporte (sobretudo no interior do país), colocando em causa a atual coesão territorial existente ao nível do serviço expresso enquanto serviço público”.

A empresa afirma ainda que “tem a capacidade de se adaptar à evolução e ao contexto em cada momento histórico” e sustenta que sua operação “continuará a ser única em Portugal a atuar como serviço público que garante diariamente a todos os passageiros ligações norte-sul e litoral-interior, ao contrário da concorrência que apenas se foca nos destinos onde os passageiros e o lucro estão garantidos”. Trata-se de uma crítica direta à FlixBus.

AMT e Autoridade da Concorrência reforçam necessidade de separar gestão e operação

Do lado da AMT, o regulador publicou em abril o estudo “Terminais Rodoviários de Transporte de Passageiros”. Nele, a separação entre operadora rodoviária e gestora de terminal aparece como uma das “questões essenciais a incorporar numa revisão legislativa nacional” sobre o tema. O documento também inclui: “a definição das condições de acesso à gestão de terminais; a criação de um regime de licenciamento; o estabelecimento de regras claras para concessões; o reforço do regime sancionatório; a criação de uma plataforma digital nacional de transparência; e a implementação de mecanismos de avaliação contínua pela AMT”.

Já a Autoridade da Concorrência (AdC) afirma que a futura lei incorpora “preocupações que tem vindo a identificar e a sinalizar de forma consistente desde 2018” e acrescenta que "mantém um acompanhamento atento da evolução deste tema e não hesitará em intervir, no âmbito das suas competências”.

O regulador da concorrência lembra que, “desde 2018”, vem apresentando “várias recomendações à consideração do Governo e da AMT, que ilustram as preocupações em matéria de concorrência”. Também ressalta que “algumas medidas já permitiram a entrada de novos operadores, com efeitos positivos para a concorrência e para os consumidores”.

Em janeiro deste ano, o presidente da AdC, Nuno Cunha Rodrigues, já havia chamado a atenção, na Assembleia da República, para o fato de existirem “medidas por implementar”. A AdC recorda que recomendou em 2018 “a alteração do modelo jurídico de gestão e de duração de concessões de gestão de estações centrais de camionagem, datado dos anos 70, no sentido de eliminar a possibilidade de uma entidade verticalmente integrada ser concessionária e de garantir a exposição do serviço à concorrência com regularidade”. E, em 2019, apresentou propostas para que houvesse “um regime sancionatório efetivo e dissuasivo” caso se verificassem “práticas que violem o acesso equitativo e não discriminatório aos terminais”.

Para a AdC, quando uma mesma entidade opera serviços e administra terminais, existe “um risco real de tratamento desigual e de discriminação no acesso à infraestrutura”.

Em 2024, o órgão apresentou recomendações ao regulamento da AMT sobre acesso a interfaces e terminais, defendendo, entre outros pontos, que seja garantida a definição de um prazo máximo (incluindo renovações) de vigência das autorizações de acesso a interfaces e terminais rodoviários, bem como um prazo máximo para avaliar a caducidade das autorizações de parada, quando não houver uso efetivo dessas autorizações.